01.ივნისი .2020 16:10

აუდიტის სამსახურის 5 შენიშვნა საქართველოს საგარეო ვალთან დაკავშირებით

views 311
უკან

წლიდან წლამდე საქართველოს მთავრობა რამდენიმე ასეული მილიონი დოლარის ახალ საგარეო ვალდებულებებს იღებს. ზოგიერთი მათგანი საკმაოდ მცირე - $3-4 მილიონი დოლარის მოცულობისაა და ცალკეულ სოფელში კონკრეტული პროექტის განხორციელებას ხმარდება, ზოგიც კი $100 მილიონსაც აჭარბებს და მისი მეშვეობით მსხვილი ინფრასტრუქტურული პროექტი შენდება. 2020 წლის განმავლობაში COVID-19-ის კრიზისიდან გამომდინარე, მთავრობა $1.6 მილიარდის ვალის აღებას გეგმავს, თუმცა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, ქვეყანაში საგარეო ვალის მართვის მიმართულებით მნიშვნელოვანი პრობლემები არსებობს, რაც როგორც ახალი ვალის აღების პროცესში არსებულ ბუნდოვან პროცედურებს, ასევე უკვე არსებული ვალების აღრიცხვიანობას უკავშირდება.

ვალის მართვასთან დაკავშირებით აუდიტის სამსახურის შენიშვნები:

1) სხვადასხვა კანონის საფუძველზე განსაზღვრული ვალის განმარტებები არ არის შესაბამისობაში ერთმანეთთან. კერძოდ, სხვადასხვა მიზნობრიობიდან გამომდინარე, კანონმდებლობა განსაზღვრავს სახელმწიფო ვალისა და მთავრობის ვალის დეფინიციას, რომლებიც ეფუძნება სხვადასხვა ბაზისს.
2) ამასთანავე, ვალის არსებული განმარტებებიდან სრულად არცერთი არ შეესაბამება საჯარო ფინანსების სტატისტიკის სახელმძღვანელოში (GFSM 2014) მოცემულ სახელმწიფო სექტორის ვალს.
3) სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში წარმოდგენილი ვალის ნაშთი არ მოიცავს ისტორიულ ვალს, რადგან არ არის დადგენილი და შეფასებული მისი ზუსტი ოდენობა. ამავდროულად, ეტაპობრივად ხორციელდება ისტორიული ვალის რიგი კომპონენტების დაფარვა, თუმცა მათი ჩამოწერა ისტორიული ვალის მოცულობიდან არ ხდება.
4) ვალის მდგრადობის ანალიზში სრულყოფილად არ ხდება პირობითი ვალდებულებების მოცულობის გათვალისწინება, რადგან სრულად არ არის დადგენილი მისი მოცულობა. ამის ძირითად მიზეზს საჯარო ფინანსების სტატისტიკის წარმოების მიზნებისათვის პირობითი ვალდებულებების განმარტების არარსებობა წარმოადგენს.
5) სავალო საჭიროების განსაზღვრისათვის არ არსებობს ოფიციალურად დამტკიცებული წესი/პროცედურა.

ვალის საჭიროების განსაზღვრასთან დაკავშირებით აუდიტის სამსახური აღნიშნავს, რომ ამ მხრივ აუცილებელია, რომ არსებობდეს ერთიანი წესებისა და პროცედურების ერთობლიობა.

“სახელმწიფოს სავალო საჭიროებების სწორად განსაზღვრას დიდი მნიშვნელობა ენიჭება, რადგან იგი ქმნის ზედმეტი დანახარჯების თავიდან აცილების წინაპირობას. კერძოდ, სწორი პროგნოზების გაკეთება სახელმწიფოს აძლევს საშუალებას, თავიდან აირიდოს ზედმეტი ან ნაკლები ვალის აღება და შესაბამისად, მასთან დაკავშირებული დანახარჯები.

თავდაპირველი აუდიტის შედეგად გამოვლინდა, რომ დასაგეგმი წლისათვის სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესი არ მიმდინარეობდა წინასწარ დადგენილი და ფორმალურად დამტკიცებული წესებისა თუ პროცედურების მიხედვით. ფინანსთა სამინისტროს ფარგლებში პროცესი რეგულირდებოდა სამინისტროს დებულებით, თუმცა აღნიშნული მიმართულებით, პროცესში ჩართული დეპარტამენტების ფუნქციები, გარდა სახელმწიფო ვალისა და საგარეო დაფინანსების დეპარტამენტისა, არ იყო განსაზღვრული და შეუძლებელი იყო სხვა დეპარტამენტების პასუხისმგებლობების დადგენა.

გარდა ამისა, არ არსებობდა ფორმალური სახელმძღვანელო ან მეთოდოლოგია, რომელშიც აღწერილი იქნებოდა, როგორ და რა მეთოდით უნდა ხდებოდეს დასაგეგმი წლისათვის სავალო საჭიროების დადგენა, რაც უზრუნველყოფდა პროცესის გამჭვირვალობას.

ზემოაღნიშნულ ნაკლოვანებებთან დაკავშირებით გაიცა შემდეგი რეკომენდაციები:

• საქართველოს ფინანსთა სამინისტრომ შეიმუშაოს სავალო საჭიროებების განსაზღვრის წესი/პროცედურა, რომლის მეშვეობითაც ოფიციალურად დარეგულირდება პროცესი;
• საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს დებულებაში შევიდეს ცვლილება, რომლის საფუძველზეც განისაზღვრება პროცესში ჩართული დეპარტამენტების ფუნქცია-­მოვალეობები, სავალო საჭიროებების დადგენის მიმართულებით.

შემდგომი რეაგირების აუდიტის შედეგად გამოვლინდა, რომ ამ დრომდე არ მომხდარა საკრედიტო საჭიროების განსაზღვრის პროცედურების სახელმძღვანელოს საბოლოო ფორმირება და დამტკიცება. ასევე დებულების მიხედვით სრულყოფილად არ მომხდარა პროცესში ჩართული ყველა დეპარტამენტების ფუნქცია-­მოვალეობების განსაზღვრა, სავალო საჭიროების დადგენის მიმართულებით.

ფინანსთა სამინისტრომ აუდიტის ჯგუფს წარუდგინა „სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცედურის სახელმძღვანელოს“ პროექტი, რომლის მიხედვით, სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესი შედგება 4 ეტაპისაგან:

სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესში ჩართულია ფინანსთა სამინისტროს 3 დეპარტამენტი:

• სახელმწიფო ვალის მართვის დეპარტამენტი;
• მაკროეკონომიკური ანალიზისა და ფისკალური პოლიტიკის დაგეგმვის დეპარტამენტი;
• საბიუჯეტო დეპარტამენტი.

სახელმწიფო ვალის მართვის დეპარტამენტი ახორციელებს სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესში სახელმწიფო ვალის ზღვრული მოცულობის დადგენას და განსაზღვრავს დაფინანსების წყაროებს. იმ შემთხვევაში, თუ ბიუჯეტის დეფიციტის დასაფინანსებლად არასაკმარისი აღმოჩნდება საკრედიტო რესურსით მოსაზიდი სახსრები, საბიუჯეტო დეპარტამენტთან კონსულტაციების შედეგად ხორციელდება ხარჯების კორექტირება ან სხვა ღონისძიების გატარება ბიუჯეტის დეფიციტის დასაბალანსებლად.

მაკროეკონომიკური ანალიზისა და ფისკალური პოლიტიკის დაგეგმვის დეპარტამენტი ახორციელებს საბიუჯეტო შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებლის გაანგარიშებას და შესაბამის ინფორმაციას აწვდის საბიუჯეტო დეპარტამენტს, რათა განისაზღვროს დასაგეგმი წლისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტის მოცულობა.

საბიუჯეტო დეპარტამენტი მხარჯავი უწყებების მიერ მოწოდებულ მონაცემებზე დაყრდნობით, განსაზღვრავს სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების მოცულობას დასაგეგმი წლისათვის. ამავე დროს, სახელმწიფო ვალის მართვის დეპარტამენტისა და მაკროეკონომიკური ანალიზისა და ფისკალური პოლიტიკის დაგეგმვის დეპარტამენტის მიერ მოწოდებულ ინფორმაციებზე დაყრდნობით განსაზღვრავს დასაგეგმი წლის სავალო საჭიროების მოცულობას. ფინანსთა სამინისტროს განმარტებით, პრაქტიკაში სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესი ხორციელდება „სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცედურის სახელმძღვანელოს“ სამუშაო ვერსიაში აღწერილი პროცედურების შესაბამისად. სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესში ჩართულ დეპარტამენტებს შორის კომუნიკაცია მიმდინარეობს ელექტრონული ფოსტით, თუმცა რიგი საკითხების შეთანხმება ხორციელდება ვერბალურად და შესაბამისად, არ ხდება მათი დადოკუმენტირება.

„სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცედურის სახელმძღვანელოს“ პროექტი არ მოიცავს დეტალურ ინფორმაციას სავალო საჭიროების დადგენის პროცედურებისა და ვადების შესახებ. აღნიშნული მნიშვნელოვანია, რათა მოხდეს პროცესის ეფექტიანად და გამჭვირვალედ წარმართვა და უზრუნველყოფილი იყოს ანგარიშვალდებულება. ამასთანავე, ფინანსთა სამინისტროს მიერ წარმოდგენილი დოკუმენტის მიხედვით, ამ ეტაპზე სავალო საჭიროების განსაზღვრის დროს არ ხდება პირობითი ვალდებულებების მოცულობის გათვალისწინება. სამინისტრო მის პროცედურულ ჩართვას გეგმავს მას შემდეგ, რაც პირობითი ვალდებულებების შესახებ შეიქმნება სრულყოფილი რეესტრი და შეფასდება ძირითადი ფინანსური მაჩვენებლები.

შემდგომი რეაგირების აუდიტის ფარგლებში მოწოდებულ ინფორმაციაზე დაყრდნობით დადგინდა, რომ პრაქტიკაში სავალო საჭიროების განსაზღვრის პროცესი ხორციელდება საბიუჯეტო დეპარტამენტის, სახელმწიფო ვალის მართვის დეპარტამენტისა და მაკროეკონომიკური ანალიზისა და ფისკალური პოლიტიკის დაგეგმვის დეპარტამენტის კოორდინაციის საფუძველზე.

მიუხედავად იმისა, რომ საბიუჯეტო დეპარტამენტის როლი ამ პროცესში მნიშვნელოვანია, ფინანსთა მინისტრის ბრძანებაში „საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სტრუქტურული ქვედანაყოფების დებულების დამტკიცების თაობაზე“ ეს საკითხი დეპარტამენტის ფუნქცია-­მოვალეობებში გაწერილი არ არის. შედეგად, რთულდება იმის დადგენა, ოფიციალურად რომელ საკითხებზეა აღნიშნული დეპარტამენტი პასუხისმგებელი სავალო საჭიროების განსაზღვრის დროს,” - ნათქვამია აუდიტის ანგარიშში.