აუდიტის სამსახურმა ,,საქართველოს 2024 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ’’ საქართველოს კანონის პროექტზე (III წარდგენა) დასკვნა გამოაქვეყნა.
2023 წლის განმავლობაში გაგრძელებული დადებითი ეკონომიკური ტენდენციების შედეგად 10 თვის საშუალო ეკონომიკურმა ზრდამ 6.9% შეადგინა. მოსალოდნელზე მაღალი ეკონომიკური აქტივობის ფონზე 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით ეკონომიკური ზრდის პროგნოზი 5.0%-დან 6.5%-მდე გაიზარდა. 2024 წლის რეალური მშპ-ს ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებელი არ შეცვლილა ბიუჯეტის კანონის პროექტის საბოლოო წარდგენის ფარგლებში და 5.2%-ის დონეზეა განსაზღვრული.
2024 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტის საბოლოო ვერსიით შემოსულობები 24.6 მლრდ ლარს, ხოლო გადასახდელები 25.0 მლრდ ლარს შეადგენს და 2023 წლის გეგმასთან შედარებით ორივე იზრდება, შესაბამისად, 2.4 მლრდ და 2.7 მლრდ ლარით. შემოსულობების ზრდა ძირითადად განპირობებულია „შემოსავლების“ მუხლის 2.5 მლრდ ლარით ზრდით, ხოლო გადასახდელების - „ხარჯების“ მუხლის 2.2 მლრდ ლარით ზრდით. კანონპროექტის წინა წარდგენასთან შედარებით შემოსულობები გაზრდილია 167 მლნ ლარით, ხოლო გადასახდელები - 165 მლნ ლარით.
რეგიონში არსებული გეოპოლიტიკური მდგომარეობის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია ფისკალური დისციპლინის მდგრადობა და ფისკალური პოლიტიკის პასუხების სწორად განსაზღვრა. ამ მხრივ, აღსანიშნავია, რომ 2024 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის განხილვების პროცესში გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რიგი რეკომენდაციები.
ამასთანავე, კანონპროექტთან მიმართებით აუდიტის სამსახური ყურადღებას ამახვილებს შემდეგ ძირითად საკითხებზე:
- 2024 წლისთვის განსაზღვრული ეკონომიკური ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებელი (5.2%) საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებისა და სარეიტინგო სააგენტოების პროგნოზებთან შედარებით მცირედით ოპტიმისტურია;
- კანონპროექტში ნაწილობრივ გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია „მაკროეკონომიკური სცენარების ანალიზის“ დოკუმენტის ხარისხობრივ გაუმჯობესებასთან დაკავშირებით. მიზანშეწონილია, აღნიშნული მიმართულებით გაგრძელდეს მუშაობა და დოკუმენტში აისახოს ინფორმაცია იდენტიფიცირებული რისკების სხვადასხვა ხარისხითა და კომბინაციით მატერიალიზაციის ეფექტების შესახებ რაოდენობრივ ჭრილში;
- ასევე, მნიშვნელოვანია, კანონპროექტს ახლდეს ინფორმაცია სხვადასხვა ეკონომიკური სცენარის რეალიზების შემთხვევაში ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისი პასუხების შესახებ;
- 2024 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი უცვლელია წინა წარდგენებთან შედარებით, 2.5%-ის დონეზეა პროგნოზირებული და „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დადგენილი 3.0%-იანი ლიმიტის ფარგლებშია;
- ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული სახელმწიფო საწარმოების ბიუჯეტის მაჩვენებლები, აგრეგატულ დონეზე ასახულია 2024 წლის ერთიანი ბიუჯეტის პარამეტრებში. თუმცა კანონპროექტს არ ახლავს საწარმოების მიერ მისაღები შემოსულობების, გასაწევი გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების შესახებ ინფორმაციის დანართი, რაც საბიუჯეტო კოდექსის მოთხოვნაა;
- ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ნიშნულის ფარგლებშია პროგნოზირებული ვალის წესის მიზნებისთვის დათვლილი მაჩვენებელიც, რომელიც 38.1%-ს უტოლდება;
- ვალის წესის მაჩვენებელში გათვალისწინებულია სამთავრობო სექტორის საწარმოების ვალდებულებები. თუმცა, საყურადღებოა, რომ აღნიშნული საწარმოების მიერ სესხის აღებასთან დაკავშირებული უფლებამოსილებისა და პასუხისმგებლობის საკითხები ამ დრომდე კანონმდებლობით განსაზღვრული არ არის. მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია, სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების მიერ ვალის აღების შესაძლებლობები დარეგულირდეს საკანონმდებლო დონეზე;
- გასათვალისწინებელია სახელმწიფოს საწარმოებიდან, კვაზი-ფისკალური აქტივობებიდან, ელექტროენერგიის შესყიდვასთან დაკავშირებული კონტრაქტებიდან და PPP პროექტებიდან მომდინარე ფისკალური რისკები;
- 2022 წელს სახელმწიფო საწარმოთა ჯამურმა მოგებამ (დაბეგვრამდე) 1.0 მლრდ ლარი შეადგინა, რაც ძირითადად განპირობებული იყო ეროვნული ვალუტის გამყარების შედეგად გამოწვეული კურსთა შორის სხვაობით (787.3 მლნ ლარი). გაცვლითი კურსის ცვლილების ეფექტის გამორიცხვით საწარმოთა ჯამური მოგება (დაბეგვრამდე) 251 მლნ ლარია;
- საყურადღებოა, რომ სახელმწიფო საწარმოთა აქტივების მნიშვნელოვანი ნაწილის დაფინანსების წყარო ვალდებულებებია, რაც სახელმწიფოს წინაშე არსებული ფისკალური რისკების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი წყაროა. აღნიშნულს ადასტურებს დოკუმენტში წარმოდგენილი სახელმწიფო საწარმოთა სენსიტიურობის ანალიზის შედეგები, რომლის მიხედვითაც საწარმოთა ფინანსურ მაჩვენებლებზე მნიშვნელოვანი გავლენით ხასიათდება ვალუტის გაცვლითი კურსის შოკი, რომლის რეალიზების პირობებში განხილულ საწარმოთა ჯამური ზარალი 2.7 მლრდ ლარს აღწევს;
- კანონპროექტზე თანდართულ „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტში წარმოდგენილა ინფორმაცია სახელმწიფო საწარმოების მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებული დაფინანსების შესახებ არ მოიცავს „სხვა ხარჯების“ მუხლიდან მიღებული დაფინანსების შესახებ მონაცემებს;
- ასევე, სახელმწიფო მმართველობის სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოები და სახელმწიფო კორპორაციები განსხვავებული ფორმით წარმოქმნიან ფისკალურ რისკებს. აქედან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტში ერთმანეთისგან გამიჯნულად იქნეს გაანალიზებული საწარმოთა ამ ორი ჯგუფის ფინანსური მაჩვენებლები;
- „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტში განხილულია ელექტროენერგიის შესყიდვის კონტრაქტებთან დაკავშირებული პოტენციური რისკები და დანახარჯები, თუმცა აღნიშნული ინფორმაცია საჭიროებს შემდგომ ხარისხობრივ გაუმჯობესებას და დეტალიზებას;
- კანონპროექტის საბოლოო ვერსიით იგეგმება სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთიდან 461 მლნ ლარის გამოყენება. აღნიშნულის შედეგად, 2024 წლის ბოლოს ხელმისაწვდომი ნაშთის მოცულობა 52 მლნ ლარამდე მცირდება. სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის ასეთი მასშტაბით შემცირება მნიშვნელოვნად შეზღუდავს სახელმწიფოს შესაძლებლობას დააფინანსოს ბიუჯეტის მოკლევადიანი საკასო სხვაობა და წლის განმავლობაში წარმოქმნილი სხვა გაუთვალისწინებელი გადასახდელები;
- მხარჯავი დაწესებულებების პროგრამების/ქვეპროგრამების ბიუჯეტების განსაზღვრის პროცესში მიზანშეწონილია, გათვალისწინებული იქნეს გასული და მიმდინარე წლების შესრულების ტენდენციებიც, რათა დასაგეგმი საბიუჯეტო წლისთვის უზრუნველყოფილ იქნეს საბიუჯეტო სახსრების ეფექტიანი გამოყენება და დაგეგმილი ასიგნებების სრულად ათვისება;
- საშუალოვადიან პერიოდში, ნომინალურ მშპ-სთან მიმართებით, ნაერთი ბიუჯეტის კაპიტალური ხარჯები კლებადი ტენდენციით ხასიათდება. ქვეყანაში ოპტიმალური ფისკალური სივრცის არსებობის პირობებში, მნიშვნელოვანია, კაპიტალური დანახარჯების სტაბილური დონის განსაზღვრა და შენარჩუნება, რასაც არსებითი გავლენა აქვს ქვეყნის ეკონომიკურ პოტენციალზე;
- მიუხედავად პროგრესისა, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და სისტემური ხარვეზებით ხასიათდება. ამ კუთხით საყურადღებოა, პროგრამების/ქვეპროგრამების ფარგლებში მოსალოდნელი შედეგების გამართულობა, შედეგების შეფასების ინდიკატორების ხარისხი, მათ შორის ცხადი სამიზნე მაჩვენებლების არსებობა და ცდომილების ალბათობისა და შესაძლო რისკების განსაზღვრა;
- საყურადღებოა, რომ კანონპროექტის პირველი წარდგენის შემდეგ, პროგრამული ბიუჯეტის დანართში სრულფასოვნად არ განხორციელებულა იმ პროგრამების/ქვეპროგრამების შუალედური შედეგებისა და ინდიკატორების მიზნობრივი მაჩვენებლების კორექტირება, რომელთაც კანონპროექტის მეორე და მესამე წარდგენის ფარგლებში შეეცვალათ დაფინანსება;
- 2024 წლისთვის მთავრობის ვალის საპროგნოზო ზღვრული მოცულობა 32.7 მლრდ ლარის დონეზეა განსაზღვრული (მშპ-ს 38.0%), რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს 2.4 მლრდ ლარით (8.0%-ით) აღემატება;
- სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია არ იქნა გათვალისწინებული და მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიის დოკუმენტის განახლება ამ დრომდე არ მომხდარა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მიზანშეწონილია, სტრატეგიის განახლება ბიუჯეტის კანონპროექტის საბოლოო ვერსიის წარმოდგენამდე სტრატეგიით განსაზღვრული ნიშნულების საბიუჯეტო პროცესში უკეთ ინტეგრირებისთვის;
- მთავრობის ვალთან დაკავშირებული სხვადასხვა რისკ-ფაქტორების სრულფასოვანი ანალიზის მიზნით, მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი“ მოამზადოს IMF-ისა და WB-ის განახლებულ მეთოდოლოგიაზე დაყრდნობით;
- საგარეო წყაროებიდან მოზიდული საკრედიტო რესურსით იგეგმება 48 საინვესტიციო პროექტის დაფინანსება, ჯამურად 1.4 მლრდ ლარის ოდენობით (წინა წარდგენასთან შედარებით იზრდება 5 მლნ ლარით). კანონპროექტის მეორე ვერსიასთან შედარებით 4 პროექტს უმცირდება დაფინანსება, ჯამურად 15 მლნ ლარით, ხოლო გეგმას ემატება 5 პროექტი, დაფინანსებით 20 მლნ ლარი;
- 2022 წლიდან გლობალური მონეტარული პოლიტიკის გამკაცრების პირობებში, ზრდადი ტენდენციით ხასიათდება მთავრობის საგარეო ვალის საშუალო შეწონილი საპროცენტო განაკვეთი, რომელიც 2023 წლის 31 ოქტომბრის მდგომარეობით 3.3%-ს შეადგენს და ბოლო ათ წლიანი პერიოდის ისტორიულ მაქსიმუმზე იმყოფება;
- საყურადღებოა, რომ ბოლო წლებში ცვლადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილი მთავრობის საგარეო ვალში მზარდი ტენდენციით ხასიათდება და 2023 წლის 31 ოქტომბრის მდგომარეობით 50%-ს შეადგენს. ვალის პორტფელში აღნიშნული ტიპის სესხების მაღალი წილი, მონეტარული პოლიტიკის გლობალური გამკაცრების პირობებში, ვალის მომსახურების (პროცენტის) ხარჯის ზრდას იწვევს;
- კანონპროექტზე თანდართული პროგნოზებით, საპროცენტო ხარჯების ნაერთი ბიუჯეტის შემოსავლებთან ფარდობის მაჩვენებელი 2024 წლისთვის 6.4%-მდე იზრდება და საშუალოვადიან პერიოდშიც მაღალ ნიშნულზე ნარჩუნდება;
- მთავრობის ვალის მომსახურების ხარჯების ზრდადი ტენდენციის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, მთავრობის ვალის მართვის განახლებულ სტრატეგიაში აისახოს ვალის მომსახურების ხარჯების შეფასების ინდიკატორ(ებ)ი და სტრატეგიით განსაზღვრული მიზნობრივი მაჩვენებლების პოტენციური გავლენის შეფასება ამ ინდიკატორ(ებ)ზე.
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, „2024 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის საბოლოო ვარიანტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით.
