მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოში უკვე დაახლოებით 6 წელია საჯარო და კერძო თანამშრომლობის კანონი მოქმედებს, მეტია გასაკეთებელი კვალიფიკაციის ამაღლებისთვის. ADB-ის სპეციალური ინიციატივებისა და ფონდების დირექტორის, ადრიან ტორესის თქმით, ეს არის „საქართველოს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის მონიტორის“ მთავარი მიგნება. აღსანიშნავია, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობის გამოწვევების და მათი გადაჭრის გზების იდენტიფიცირების შესახებ აზიის განვითარების ბანკმა (ADB) პუბლიკაცია მოამზადა, რომლის მიგნებების პრეზენტაცია 18 სექტემბერს გაიმართა, თავად დოკუმენტი კი ჯერჯერობით საჯარო არ არის. თუმცა ადრიან ტორესმა საკითხზე დამატებითი დეტალების შესახებ "ანალიტიკასთან" ინტერვიუში ისაუბრა.
მოგესალმებით, ბატონო ედრიან. გმადლობთ, რომ პასუხობთ ჩემს შეკითხვებს. მოკლე მიმოხილვით დავიწყოთ – რა არის ის მთავარი მიგნებები, რომლებიც მონიტორმა აჩვენა?
საჯარო და კერძო თანამშრომლობის მონიტორი აზიის განვითარების ბანკის მნიშვნელოვანი გამოცემაა. ეს პრინციპში დიაგნოსტირების ანგარიშია ჩვენი პარტნიორებისთვის – განვითარებადი ქვეყნებისთვის. ამ ქვეყნებისთვის ეს ანგარიში ერთგვარი შესაძლებლობა ხდება, საჯარო და კერძო თანამშრომლობის დღის წესრიგი საკუთარ ქვეყნებში წინ წასწიონ. 500–სზე მეტი მაგალითი, დასკვნა, რეკომენდაცია შეიძლება მიიღონ ამ ანგარიშით ქვეყნებმა და ძირითადად სწორედ მთავრობებისთვის არის ეს ხელსაწყო, რომ მათ განსაზღვრონ რა ტიპის რეფორმები სჭირდებათ შემდგომი განვითარებისთვის ერთი მხრივ და მეორე მხრივ, ეს ანგარიში სასარგებლო იქნება ბიზნესისთვისაც – მათთვის, ვისაც სურს ინვესტირება ან ეძებს ინვესტირების შესაძლებლობებს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის ფარგლებში.
რა ეტაპზეა ახლა ეს ანგარიში – ჯერ საჯაროდ ხელმისაწვდომი არ არის ...
დიახ. პრეზენტაციაზე მთავარი მიგნებები წარმოვადგინეთ. ანგარიში ონლაინ დაიდება დაახლოებით ორ კვირაში.
დავუბრუნდეთ მთავარ კითხვას – რას მიიჩნევთ მონიტორის მთავარ მიგნებად კონკრეტულად საქართველოსთან მიმართებით?
მთავარი მიგნება ალბათ ის არის, რომ მიუხედავად იმისა, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობის კანონი ქვეყანაში უკვე მოქმედებს დაახლოებით 6 წელია – მეტია გასაკეთებელი კვალიფიკაციის ამაღლებისთვის. ვფიქრობ, მნიშვნელოვანია სატენდერო შესაძლებლობების გაჩენაც იმისთვის, რომ მეტი დაინტერესებული ინვესტორი მოვიზიდოთ მაგიდასთან.
რა უშლის დღეს ხელს ამ ინტერესს?
აქ ვფიქრობ, საჯარო და კერძო თანამშრომლობასთან დაკავშირებული ცნობიერების ნაკლებობაა. საჯარო და კერძო თანამშრომლობის ტრანზაქციები საქართველოში შესრულებულა, თუმცა ყველა შემთხვევა საინიციატივო შეთავაზებით, რაც იმას ნიშნავს, რომ ყველა შესაძლო მხარისთვის არ იყო შესაძლებლობა შეთავაზებული, ეს კი ინფრასტრუქტურული აქტივის ბუნებრივი ფასის დადგენას ხელს უშლის. მეტი ღირებულების მიღების შესაძლებლობა შეიძლება შევქმნათ, თუკი, მეტი ინვესტორისთვის გავხსნით ინვესტირების შანსს.
რას გულისხმობთ, როცა ამბობთ, რომ სხვა ინვესტორების მოზიდვაც არის შესაძლებელი?
საჯარო და კერძო თანამშრომლობის მაგალითებს თუ შეხედავთ საქართველოში, დაინახავთ, რომ ძირითადად ენერგეტიკის სექტორშია კონცენტრირებული. თან როგორი ფორმით – როცა ინვესტორი თავად მიდის მთავრობასთან, აი, ჩემი შეთავაზება, არის თუ არა შესაძლებელი საჯარო და კერძო პარტნიორობა? ჩვენ გვინდა, მეტი ისეთი მაგალითი ვნახოთ, როცა აქტივით რაც შეიძლება მეტი ინვესტორი ინტერესდება. აქტივთან მიმართებით სხვადასხვა ინვესტორს შესაძლოა რისკის სხვადასხვანაირი აპეტიტი ჰქონდეს და მათ შეიძლება განსხვავებული ინოვაციები, ინოვაციური ტექნოლოგიები დანერგონ და ამით მეტი ეფექტიანობა შესძინონ აქტივს, ეს კი გააძლიერებდა განაცხადების უზრუნველყოფის პროცესს. ხშირად, თუ ინვესტორს კარგად ესმის აქტივის არსი, აქვს გამართული ტექნოლოგიები, ის კარგ ფასს სთავაზობს მთავრობას და მთავრობაც სარგებელს ნახულობს ისევე, როგორც ხალხი.
როგორ შეიძლება ამის მიღწევა – მთავრობამ უნდა გააკეთოს შეთავაზება თუ რა არის კონკრეტული რეკომენდაცია ამ შემთხვევაში აზიის განვითარების ბანკის მხრიდან?
დღეს უკვე არსებობს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის კანონი და კონკრეტული რეგულაციები ამ ნაწილში. ამით ყველა ინვესტორს ეხსნება გზა თავისი წინადადება წარმოადგინოს, თუ რა შეიძლება იყოს აქტივის ღირებულება. იმიტომ, რომ თუ ჩვენ მხოლოდ ერთ ინვესტორს ველაპარაკებით, მაშინ შეიძლება გვერდით დაგვრჩეს ძალიან ბევრი, ვისაც შესაძლოა უკეთესი წინადადებაც კი ჰქონდეს მზად. სწორედ ამიტომ აღვნიშნე, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობაში სატენდერო კომპონენტის ჩართვით, ჩვენ ვცდილობთ დავადგინოთ აქტივის რეალური ღირებულება. სხვა ქვეყნებშიც გვინახავს მსგავსი მაგალითები, როცა ქვეყანა ამბობს, ეს აქტივი გვაქვს, საჯარო აქტივი, ღირებულია, რადგან რეალურად მონოპოლისტური აქტივია, სხვა მსგავსი აქტივი აღარ შეიქმნება – თუ გზის პროექტს შეასრულებ, მეორე ზუსტად იგივე აღარ განმეორდება; თუ აეროპორტს ააშენებ, მეორეს გვერდით აღარ მიუშენებ. ამდენად, საჯარო აქტივს ბუნებრივი ღირებულება გააჩნია. ინოვაცია, ეფექტიანობა – და არა მხოლოდ დაფინანსებაა ძალიან მნიშვნელოვანი იმისთვის, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობა წარმატებული აღმოჩნდეს მთავრობისთვის და ხალხისთვის.
როგორია დღეს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის კუთხით მდგომარეობა საქართველოში? აღნიშნეთ, რომ მსგავსი პროექტები ძირითადად ენერგეტიკის სექტორშია კონცენტრირებული.
სხვათა შორის, მონიტორის პრეზენტაციაზე განვიხილეთ ისეთი საინვესტიციო შესაძლებლობებიც, რაც განვითარების რაღაც ეტაპამდე შესაძლოა უკვე მიყვანილია, მაგრამ დამატებით განვითარებას და გაფართოებას საჭიროებს. ასეთი ინფრასტრუქტურა როგორც წესი განვითარების პარტნიორების მიერ არის დაფინანსებული – მათ შორის, ADB-ის და სხვების მიერ – აქ რისკი შედარებით დაბალია, შესაბამისად, რისკის პრემიუმი შეიძლება კარგი სასტარტო პოზიცია იყოს – მიიღო აქტივი, რომლის მომსახურებაც გაცილებით ნაკლები დაჯდება. ეს ბევრი ინვესტორისთვის კარგი სასტარტო პოზიცია იქნება – თუმცა, კიდევ ბევრი აქტივის მომზადება შეიძლება საინვესტიციოდ, რაც ჩვენ შეგვიძლია საქართველოს მთავრობასთან ერთად გავაკეთოთ, თუ ეს ეროვნული პრიორიტეტია.
დღეს ხედავთ, რომ ეს არის ქვეყნის პრიორიტეტი?
ვფიქრობ, ეს მთავრობის გადასაწყვეტია. თუმცა, უნდა გავიაზროთ ისიც, რომ საქართველოს ინფრასტრუქტურული განვითარების მოთხოვნა ძალიან დიდია. სახელმწიფო დაფინანსება შეზღუდულია. ამდენად, გვჭირდება იმის შეფასება, თუ საიდან შეიძლება მოვიძიოთ ის რესურსები და პარტნიორები, რომელთა მხარდაჭერითაც შევძლებთ შევინარჩუნოთ და განვავითაროთ ეს საჯარო აქტივები, რომლებიც კრიტიკულად მნიშვნელოვანია საზოგადოებისთვის.
რა არის ამ პროცესში საჯარო და კერძო დიალოგის როლი?
საჯარო და კერძო თანამშრომლობის აქტივები საჯარო აქტივებია. ეს არის გზა, რომელზეც დავდივართ; ტრანსპორტი, რომლითაც ვმგზავრობთ – რეალურად ეს საზოგადოებრივი სიკეთეა. გვჭირდება საჯარო ინტერესი, მთავრობის ინტერესი, მაგრამ ამის დაბალანსება აუცილებელია კერძო ინტერესითაც. საჯარო და კერძო თანამშრომლობა საჯარო აქტივის შესყიდვის ძალიან საჭირო მოდელია, რადგან მისი მეშვეობით, მთავრობის აქტივები, რომლებიც თავისი არსით მონოპოლისტური აქტივებია, სარგებლობს კერძო ფინანსებით და ექსპერტიზით. აქ მნიშვნელოვანია არა მხოლოდ შენება, არამედ მისი შენარჩუნება და გრძელ ვადაში განვითარება. საჯარო და კერძო თანამშრომლობა ძალიან ხანგრძლივი კონტრაქტია და სწორედ ამიტომ უნდა ვიცოდეთ ზუსტად, რომ კონტრაქტი სწორად არის სტრუქტურირებული, რომ ორ მხარეს შორის რისკები თანაზომიერად იყოს გადანაწილებული.
რა გავლენა აქვს უკვე არსებულ მაგალითებს ამ ტიპის გრძელვადიანი კონტრაქტების გაფორმებისთვის – მაგალითად, "ნამახვანი", "ანაკლია" – ვიცით, რომ ეს თანამშრომლობა თუ მისი მცდელობა კარგად არ დასრულდა, ინვესტორებმა საარბიტრაჟო სასამართლოებში იჩივლეს – რა შეუძლია მთავრობას ისწავლოს ამ მაგალითების საფუძველზე?
ამას ასე უნდა შევხედოთ – არა ის, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობა, როგორც შესყიდვის მოდალობა, თავისთავად ცუდია, არამედ უნდა დავსვათ კითხვა – რა გაკეთდა არასწორად სტრუქტურის თვალსაზრისით, რამაც დაარღვია რისკის ბალანსი საჯარო და კერძო მხარეებს შორის. ჩვენ ხშირად პროექტის წარუმატებლობას თავად ინვესტირების ფორმას, მოდალობას ვაბრალებთ, მაგრამ თუ ყველა კანონი გაქვს, რომლებიც უკვე აქვს საქართველოს, მარეგულირებელი გარემო გამართულია და კვალიფიციური კადრებიც მზად არიან, რომ წარმართონ ეს პროცესი საქართველოში – მხოლოდ ისღა რჩება, თუ როგორ პაკეტად ვკრავთ ამ მოცემულობებს, სადაც გათვალისწინებულია მოთხოვნა მთავრობის მხრიდან თუ რა სურს მიიღოს ამ ინფრასტრუქტურისგან და კერძო სექტორის მოთხოვნაც. ეს უნდა იყოს დაბალანსებული და ამიტომ მოითხოვს ძალიან დეტალურ გაწერას. ესეც არის ერთი მიზეზი, რატომაც საჯარო და კერძო თანამშრომლობის ფორმულირებას გაცილებით მეტი დრო სჭირდება, მაგრამ ეს დიალოგია. საუბარია აქტივზე, რომლის ფარგლებშიც თანამშრომლობა შეიძლება 10–15–20 წლის განმავლობაში გაგრძელდეს. ეს ძალიან ხანგრძლივი დროა.
რა არის საჯარო აქტივების მართვის საუკეთესო პრაქტიკა – სადაა საჭიროებები – კანონმდებლობაში ცვლილებების შეტანის თუ რომელი მიმართულებებით?
კარგია, რომ საქართველოს უკვე აქვს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის შესახებ კანონი და კანონქვემდებარე აქტები. ასევე, კონკრეტული უწყება, რომელიც ამ ტიპის პროექტების განვითარებაზეა პასუხისმგებელი. ერთი, რასაც ხაზი მონიტორშიც გავუსვით ის არის, რომ კანონი არ იძლევა იმის საშუალებას, რომ აქტივი დაეწეროს მაგალითად გამსესხებლებს, კრედიტორს. საჯარო და კერძო თანამშრომლობის ტრანზაქციები, როგორც წესი, ასეთი სახისაა – 20% კაპიტალში ინვესტიცია, 80% ვალი. ან 30/70. ნებისმიერ შემთხვევაში, ეს პროექტები დიდწილად ვალით არის დაფინანსებული. ჩვენი აზრით, ეს ხელის შემშლელი ფაქტორია, რადგან კანონის მიხედვით, აქტივების ნაწილი გამსესხებელზე ვერ გაიცემა. ეს შეიძლება იყოს ერთი მიზეზი იმისა, რომ კრედიტორები არ არიან დაინტერესებულები მეტი თანხები გამოყონ ამ მიმართულებით. იმისთვის, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობა წარმატებული იყოს, საჭირო ხდება თანამშრომლობა არა მხოლოდ მთავრობასა და ინვესტორს შორის, არამედ, კრედიტორებთანაც. ამ ყველაფერმა ერთად უნდა იმუშაოს.
და რა გესმით მთავრობისგან. რა არის მათი ლოგიკა ამ შემთხვევაში, რომ ამ სქემაში არ ჩასვან კრედიტორები?
ეს ალბათ გამოცდილებას უკავშირდება. კრედიტორები შესაძლოა რისკის აღებისთვის მზად არ არიან. თუმცა, კანონშიც არ არის ამის შესაძლებლობა. წარმოიდგინეთ, რაღაც რომ მოხდეს და თანხის მობილიზება ვეღარ შეძლოს ინვესტორმა, კრედიტორს, კომერციულ ბანკებს ამ შემთხვევაში, არ აქვთ უფლება, თავად მართონ აქტივი – არადა, ამის მოტივაცია ექნებათ, რადგან საბოლოო ჯამში მათი მიზანი თანხის ამოღება იქნება.
კიდევ ერთი ფაქტორი ის არის, რომ კრედიტორების უმრავლესობა კორპორაციული სესხებით იფარგლება და ნაკლებად გასცემს გრძელვადიან, პროექტებზე მორგებულ სესხებს. ეს მიმართულება ჯერ კიდევ უნდა გაიზარდოს და ამას უნდა დაეწიოს კვალიფიკაციაც. კანონი უკვე ადგილზეა. რეგულაციები ადგილზეა. პასუხისმგებელი უწყება ადგილზეა. მეტი სწავლება უნდა წავახალისოთ და ამ ნაწილში, კეთებით სწავლა ძალიან მნიშვნელოვანია. სააგენტო არსებობს, რომელიც მხარს უჭერს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის განვითარებას – შესაძლოა გვჭირდებოდეს მეტი ინტეგრაცია ამ უწყების სხვადასხვა დეპარტამენტებში, რომ ამ დეპარტამენტებშიც ვინმე იყოს ვინც იტყვის, რომ დიახ, მე შემიძლია პროექტის იდენტიფიცირება, მისი სქრინინგი საჯარო და კერძო თანამშრომლობისთვის, მოდი, დავიწყოთ ეს პროცესი. აი, ამ ნაწილშია დანაკლისი დღეს მთელ ჯაჭვში – რისკის მენეჯმენტი არსებობს, კანონი არსებობს, რეგულაციები არსებობს, სააგენტო არსებობს – ახლა უნდა მივაღწიოთ, რომ მეტი გამოცდილება დაგროვდეს ისეთი პროექტების სახით, რომლებიც შეიძლება ტენდერით გავიტანოთ ბაზარზე.
რა კონკრეტული რეკომენდაციები გაქვთ მთავრობისთვის?
როგორც უკვე ვთქვი, მონიტორი ერთგვარი სადიაგნოსტიკო ხელსაწყოა საჯარო და კერძო თანამშრომლობისთვის მხარდამჭერი ბიზნესგარემოს შეფასებისთვის. ჩვენ ასევე მოვამზადეთ საგზაო რუკაც, რომლებიც ასახავს აზიის განვითარების ბანკსა და მის პარტნიორ ქვეყანას შორის სტრატეგიული განვითარების პრიორიტეტებს. ADB–სთან ქვეყნის თანამშრომლობის სტრატეგიის დოკუმენტი ხაზს უსვამს თუ რა მიმართულებით შეიძლება თანამშრომლობა იმისთვის, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობის დღის წესრიგი წინ წავწიოთ. ჩვენ ვუყურებთ პოტენციურ შესაძლებლობებს სოციალურ სექტორში, ტრანსპორტის სექტორში და ენერგეტიკის სექტორში.
რადგან პუბლიკაცია ჯერ საჯაროდ ხელმისაწვდომი არ არის, მეტი კონკრეტიკა მინდა თქვენგან ...
კონკრეტიკაზე ADB და სააგენტო უნდა შეთანხმდნენ იქიდან გამომდინარე, თუ რა მიზნები აქვს სააგენტოს. ინფრასტრუქტურის განვითარება თანმიმდევრულად დაგეგმილი გრძელვადიანი პროცესი უნდა იყოს. ვერ იტყვი, რომ უი, მოდი, ახლა "ანაკლიის პორტიც" დავამატოთ. სისტემატური მიდგომაა საჭირო. მთავრობას შეიძლება დასჭირდეს დაფინანსების გამოყოფა ბევრი ამ პროექტისთვის – ამდენად, უნდა შეხედო შენს ბალანსს, შეხედო შენს პრიორიტეტებს და აქედან მიიღო გადაწყვეტილებები. სააგენტო შეიძლება იყოს ამის გამხმოვანებელი და ჩვენ შეგვიძლია მას დავეხმაროთ ამაში.
გამოდის, პირველი ნაბიჯი და ყველაზე მთავარი რეკომენდაცია თქვენგან ის არის, რომ მთავრობას ინფრასტრუქტურის განვითარების გრძელვადიანი სტრატეგია ჰქონდეს და დღეს ეს ასე არ არის?
დიახ. კომერციულად მიმზიდველი – ბენქებლ – პროექტების ფაიფლაინია საჭირო. კერძო სექტორი ყოველთვის ეძებს შესაძლებლობებს. როგორც ადგილობრივი, ისე საერთაშორისო ინვესტორები – მათ სჭირდებათ იმის დანახვა, რომ ეს პროექტები კომერციულად მიმზიდველია. კიდევ ერთხელ დავუბრუნდები, ჩემს მთავარ სათქმელს, რომ საჯარო და კერძო თანამშრომლობის გააქტიურებისთვის აუცილებელია კეთებით სწავლა. მოვამზადოთ პროექტი, გავიტანოთ ტენდერზე, ბაზარმა დატესტოს და თუ ეს წარმატებული მაგალითი გამოვა, მაშინ სხვები უკვე აჰყვებიან ამ ტრენდს. ჩვენ ვისწავლოთ ამ პროცესისგან – რა სურთ ინვესტორებს, რა სურთ პროექტის დამფინანსებლებს და რაც უფრო მნიშვნელოვანია, რის ინკორპორირება სურს მთავრობას ინფრასტრუქტურული პროექტის დიზაინში, რის მიღწევაც შესაძლებელია საჯარო და კერძო თანამშრომლობით.
გავიგე, რომ ჰოლისტური სტრატეგია შესაქმნელია, ინვესტორების ინტერესი მოსაზიდია და ა.შ., მაგრამ რადგან თქვენვე აღნიშნეთ, რომ მონიტორი ერთგვარი სადიაგნოსტიკო ხელსაწყოა, რამდენად ეხებით ანგარიშში უფრო ფართო სურათის შეფასებას – მაგალითად, ინსტიტუციურ განვითარებას, სასამართლო სისტემის დამოუკიდებლობას – რაც მთავრობასთან გრძელვადიანი თანამშრომლობის პირობებში კიდევ უფრო მნიშვნელოვანი ხდება, არა?
როგორც უკვე აღვნიშნე, მონიტორი აფასებს მთლიან მხარდამჭერ გარემოს საჯარო და კერძო თანამშრომლობისთვის და მთავრობას აწვდის რჩევებს იმასთან მიმართებით, თუ რომელ პრიორიტეტებზე შეიძლება ყურადღების გამახვილება. ჩვენ, რა თქმა უნდა, შეგვიძლია მათთან პარტნიორობა, რომ ბევრ ამ გამოწვევას ვუპასუხოთ. ჩვენს გარდა, განვითარების სხვა პარტნიორებიც არიან ჩართულები საჯარო და კერძო თანამშრომლობის დღის წესრიგის განვითარებისთვის საქართველოში.
ეს პირველი ანგარიშია საქართველოსთვის?
ეს მეორე ანგარიშია. მონიტორში ცვლილებები შეგვაქვს ქვეყნების სტრატეგიული დოკუმენტების განახლების ციკლების შესაბამისად. საქართველოსთვის მზად არის პარტნიორობის დოკუმენტი 2024–2028 წლებისთვის და ამიტომ კიდევ ერთხელ გადავხედეთ ანგარიშს, საჯარო და კერძო თანამშრომლობის მხარდამჭერი გარემოს დიაგნოსტირებისთვის.
გამოდის, რიგით მეორე ანგარიშშიც საქართველოს მთავრობას ჯერ კიდევ აკლია თანმიმდევრული, ჰოლისტური ხედვა და სტრატეგია, თუ რა სურს ინფრასტრუქტურის განვითარებისგან ჩვენს ქვეყანაში და როგორ მიუდგეს მის განვითარებას?
პროგრესიც სახეზეა. მე არ გავამახვილებდი ყურადღებას, თუ რის დანაკლისია. უფრო მნიშვნელოვანია პროგრესი. ტრაექტორიას თუ შევხედავთ, დარწმუნებული ვარ, რომ მთავრობა მოწადინებულია, ქვეყანაში წინ წასწიოს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის დღის წესრიგი.
