“საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველომ” დღეს სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის ხარჯებში კორუფციების მომეტებული რისკების შესახებ გამოაქვეყნა მიმოხილვა. ორგანიზაცია აღნიშნავს, რომ რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს “სოფლის მხარდაჭერის” პროგრამიდან 40 მილიონი ლარი ტენდერების გარეშე, პირდაპირი ხელშეკრულებებით იხარჯება.
კორუფციული რისკები “სოფლის მხარდაჭერის” პროგრამაში:
“2019 წელს განახლებული სოფლის მხარდაჭერის პროგრამა, რომლის ბიუჯეტიც ყოველწლიურად 40 მილიონი ლარია, მეორე წელია, ტენდერების გარეშე, კორუფციული რისკის მატარებელი გამარტივებული შესყიდვის პროცედურით იხარჯება. ქვეყნის 54 მუნიციპალიტეტში ყოველწლიურად რამდენიმე ათასი კონტრაქტის გამარტივებული (ე.წ. პირდაპირი) შესყიდვის გზით განხორციელებაზე თანხმობა საქართველოს მთავრობამ და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ უკვე ორჯერ გასცეს.
გამარტივებული შესყიდვის ასეთი მასშტაბით გამოყენება მუნიციპალურ დონეზე ამცირებს გამჭვირვალობას და კონკურენციას და, შესაბამისად, ზრდის კორუფციის რისკებს. გარდა ამისა, ამ გადაწყვეტილებით სახელმწიფო უარს ამბობს კონკურენტული პროცედურების შედეგად მიღებულ პოტენციურ სარგებელზე, როგორიცაა სახსრების დაზოგვა და რეგიონული მცირე და საშუალო ბიზნესის ჩართულობის წახალისება სახელმწიფო შესყიდვებში.
განსაკუთრებით პრობლემურია ის ფაქტი, რომ ყოველწლიურად რამდენიმე ათასი შესყიდვისთვის გამარტივებული პროცედურის გამოყენებაზე გაიცემა ერთიანი თანხმობა, რაც ეწინააღმდეგება მოქმედ კანონმდებლობას, რომლის მიხედვითაც, თანხმობა ყოველ შესყიდვაზე ინდივიდუალურად უნდა გაიცემოდეს. ის ფაქტი, რომ სოფლის პროგრამის შემთხვევაში ერთიანი თანხმობა მეორე წელია უპრობლემოდ გაიცემა, მიანიშნებს იმაზე, რომ მკვიდრდება ახალი, მავნე და კანონთან შეუსაბამო პრაქტიკა.
რა არის სოფლის მხარდაჭერის პროგრამა?
სოფლის მხარდაჭერის პროგრამა არის რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ მართული რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის პროგრამის ქვეკომპონენტი, რომლის გამოყენებითაც ცენტრალური მთავრობა ქვეყნის მასშტაბით სოფლებში მცირე ინფრასტრუქტურულ პროექტებს აფინანსებს. პროგრამა მოიცავს 54 მუნიციპალიტეტს; იგი არ ფარავს ქვეყნის თვითმმართველ ქალაქებსა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის მუნიციპალიტეტებს.
პროგრამის ფარგლებში თითოეული სოფელი მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით იღებს 10,000-დან 20,000-მდე ლარს. დასაფინანსებელ პროექტებს თავად მოსახლეობა ირჩევს. თითოეულ დასახლებაში ინიშნება ან სოფლის კრება ან კეთდება ამომრჩეველთა გამოკითხვა, სადაც მოსახლეობა კენჭს უყრის წინასწარ განსაზღვრულ 14 პუნქტიან საპროექტო სიას (მაგ: სასმელი და სარწყავი წყლის სისტემები, გზები, სკოლები, ამბულატორიები, სპორტული მოედნები, სკვერები და სხვა). საშუალოდ, ქვეყნის მასშტაბით ყოველ წელს 5,000-მდე პროექტი ფინანსდება.
პროექტების ნაწილი ხორციელდება მუნიციპალიტეტის თანადაფინანსებით, რადგან გამოყოფილი თანხა ყოველთვის არაა საკმარისი მოსახლეობის მიერ არჩეული პროექტის შესასრულებლად. მუნიციპალიტეტს შეუძლია კონკრეტული პროექტისთვის გამოყოფილ თანხას თანადაფინანსების სახით დაამატოს ამ თანხის მაქსიმუმ 100%.
სოფლის მხარდაჭერის პროგრამა 2009 წელს დაიწყო. 2009-2011 წლებში მისი ბიუჯეტი 40 მილიონი ლარი იყო, 2012-2016 წლებში – 50 მილიონი. ორ წლიანი პაუზის შემდეგ, 2019 წელს პროგრამა 40 მილიონიანი ბიუჯეტით დაბრუნდა. ასევე შეიცვალა მისი გახარჯვის წესი. თუ 2017 წლამდე პროგრამის თითოეულ პროექტზე აუცილებლად უნდა გამოცხადებულიყო ტენდერი, ხოლო გამარტივებული შესყიდვა გამოიყენებოდა მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში, 2019 წლიდან ყველა პროექტი პირდაპირ გამარტივებული შესყიდვით ხორციელდება.
რა არის პრობლემა?
კანონთან შეუსაბამო გადაწყვეტილება
გამარტივებული შესყიდვის განსახორციელებლად შემსყიდველს ორი თანხმობა ესაჭიროება: მთავრობისგან და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსგან. სააგენტოსგან თანხმობის მიღება 2016 წლიდან არის სავალდებულო. პროცედურა ელექტრონულია და ყველასთვის თვალსაჩინო. შემსყიდველმა სახელმწიფო შესყიდვების ერთიან სისტემაში უნდა შეავსოს სპეციალური კითხვარი, სადაც მან უნდა დაასაბუთოს გამარტივებული შესყიდვის გამოყენების საჭიროება და წარადგინოს საჭირო დოკუმენტაცია (მათ შორის მთავრობის თანხმობა). კანონის თანახმად, ეს პროცედურა თითოეულ შესყიდვაზე ცალკე უნდა გაკეთდეს.
სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის შემთხვევაში, გამოყენებულ იქნა ე.წ. „ერთობლივი შესყიდვის” მექანიზმი, როდესაც რამდენიმე შემსყიდველს შეუძლია ერთობლივად განახორციელოს ერთი შესყიდვა. ამ მექანიზმის გამოყენების დროს, ერთობლივ შემსყიდველთაგან ერთ-ერთი, დანარჩენი შემსყიდველების ხელმოწერილი თანხმობის საფუძველზე, აცხადებს ტენდერს ან ითხოვს გამარტივებული შესყიდვის ნებართვას.
კანონის მიხედვით, ერთობლივი შესყიდვის პროცედურა გამოიყენება ყოველ ჯერზე მხოლოდ ერთი შესყიდვის ჩასატარებლად – შესაბამისად, ერთობლივი შესყიდვის პროცედურის გამოყენებით არ უნდა იყოს შესაძლებელი გამარტივებული შესყიდვის ნებართვის მიღება ერთდროულად ერთზე მეტ შესყიდვაზე. თუმცა, სწორედ ეს ხდება სოფლის პროგრამის შემთხვევაში 2019 წლიდან. უკვე მეორე წელია, ბოლნისის მუნიციპალიტეტის მერია, 54 მუნიციპალიტეტის სახელით, ითხოვს 80 მილიონი[1] ლარის საერთო ღირებულების რამდენიმე ათას ინდივიდუალურ შესყიდვაზე გამარტივებული წესის გამოყენების ერთიან ნებართვას, რაზეც იღებს თანხმობას სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსგან.
ცუდი პრაქტიკის დამკვიდრება
სოფლის პროგრამის შემთხვევამ შექმნა სახიფათო პრეცედენტი, როდესაც მრავალ შესყიდვაზე შეიძლება გაიცეს გამარტივებული შესყიდვის ერთიანი ნებართვა. გარდა იმისა, რომ ეს ეწინააღმდეგება კანონის მოთხოვნებს, ის პირდაპირ ეწინააღმდეგება შესყიდვების სააგენტოს გაცხადებულ მიზანს, შემცირდეს გამარტივებული შესყიდვების წილი სახელმწიფო შესყიდვებში. ბოლო წლების განმავლობაში ამ მიმართულებით გადადგმულმა ნაბიჯებმა შთამბეჭდავი შედეგი გამოიღო – 2016-2018 წლებში გამარტივებული შესყიდვის წილი სახელმწიფო შესყიდვებში 37%-დან 19%-მდე შემცირდა. ამ ფონზე, გაუგებარია, რატომ გასცემს შესყიდვების სააგენტო კანონთან შეუსაბამო ერთიან თანხმობას სოფლის პროგრამის მთლიანად გამარტივებული შესყიდვით გახარჯვაზე.
კორუფციის მომეტებული რისკი
კონკურენტულ პროცედურებთან შედარებით, გამარტივებული შესყიდვა ყოველთვის ატარებს კორუფციის მომეტებულ რისკს, რადგან მისი გამოყენების დროს არაგამჭვირვალედ და უკონკურენტოდ ხდება კომპანიის შერჩევა. შემსყიდველს გაცილებით მეტი შესაძლებლობა აქვს კომპანია შეარჩიოს ფასისა და ხარისხის მიღმა არსებული ისეთი კრიტერიუმებით, რომლებიც პოტენციურად უსამართლო ანდა უკანონო შეიძლება იყოს. გამარტივებული შესყიდვის დროს ასევე იზრდება ფარული გარიგებების არსებობის რისკი.
მთავრობისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს გადაწყვეტილება, რომ სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის ფარგლებში ყოველ წელს 40 მილიონის საერთო ღირებულების რამდენიმე ათასი კონტრაქტი სწორედ ამ გზით გაიხარჯოს, შეიძლება შეფასდეს, როგორც უკანონო, და ასევე უპასუხისმგებლო და კორუფციის წამახალისებელი.
მცირე და საშუალო ბიზნესის წახალისების ხელიდან გაშვებული შანსი
გათვალისწინებული პროექტების მცირე ზომიდან გამომდინარე სოფლის მხარდაჭერის პროგრამა კარგი შესაძლებლობაა მუნიციპალურ დონეზე მცირე და საშუალო სამშენებლო ბიზნესის მხარდასაჭერად. საქართველოს 2018-2021 წლების რეგიონული განვითარების პროგრამის ერთ-ერთი პრიორიტეტი სწორედ: „მცირე და საშუალო საწარმოების, ზრდაზე ორიენტირებული ეკონომიკის სექტორებისა და ექსპორტის ხელშეწყობის მხარდაჭერაა”.
ამის გათვალისწინებით, სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის ბიუჯეტის გამარტივებული შესყიდვის წესით გახარჯვა რეგიონული ბიზნესის სრულფასოვნად წახალისების შანსის ხელიდან გაშვებას ნიშნავს. მართალია, რა პროცედურითაც არ უნდა გაიცეს კონტრაქტები, სოფლის პროგრამის ფარგლებში სამუშაოებს ძირითადად ადგილობრივი კომპანიები ასრულებენ, თუმცა ტენდერების გამოყენებით უფრო მეტ კომპანიას ეძლევა საშუალება, ჩაერთოს ჯანსაღ, ღია კონკურენციაში და სამართლიანად მოიპოვოს სახელმწიფო კონტრაქტები; გამარტივებული შესყიდვისას კი, კომპანიებს თავად შემსყიდველი უკავშირდება და შერჩევა გაუმჭვირვალედ მიმდინარეობს.
უარი სახსრების დაზოგვაზე
2018 წელს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემამ კონკურენტული ტენდერების შედეგად სამშენებლო სამუშაოების შესყიდვაზე 10.6%-იანი ეკონომია ნახა. ამ მონაცემის გათვალისწინებით, სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის მთლიანად გამარტივებული შესყიდვის წესით გახარჯვით სახელმწიფო ყოველ წელს პოტენციურად 4 მილიონი ლარის დაზოგვაზე ამბობს უარს.
ეს თანხა ისევ მუნიციპალურ პროექტებს შეიძლება მოხმარდეს – სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის წესების (მუხლი 1(12)) მიხედვით, მთავრობას შეუძლია მუნიციპალიტეტებს მისცეს უფლება, პროგრამის ფარგლებში გამოყოფილი თანხებიდან დარჩენილი დანაზოგები განაწილდეს იმავე მუნიციპალიტეტში სხვა ინფრასტრუქტურული პროექტების განსახორციელებლად.
რა არგუმენტებს იშველიებენ მუნიციპალიტეტები
პრობლემურია ისიც, რომ მუნიციპალიტეტები ვერ ასაბუთებენ, რატომ არის გამარტივებული შესყიდვის გამოყენება აუცილებელი სოფლის პროგრამის გასახარჯად. სახელმწიფო შესყიდვების ვებგვერდზე მათ მიერ შევსებული სპეციალური კითხვარი (საიდენტიფიკაციო ნომერი - SMP200000486) მოიცავს რამდენიმე მნიშვნელოვან კითხვას, რომელთა ნაწილზეც მუნიციპალიტეტებმა ვერ გასცეს დასაბუთებული პასუხი:
კითხვა #2 – რატომ ატარებს ღონისძიება სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ხასიათს?
„… სოფლის მხარდაჭერის პროგრამით პროექტების შერჩევა ეფუძნება მოსახლეობის მიერ გადაწყვეტილების მიღების პრინციპს, რისთვისაც დასახლებებში იმართება საერთო კრებების სხდომები ან იმართება მოსახლეობასთან კონსულტაციები, სადაც მოქალაქეები თავად იღებენ გადაწყვეტილებას განსახორციელებელი პროექტის შერჩევის თაობაზე. აღნიშნული ღონისძიება მუნიციპალიტეტებს ხელს შეუწყობს მოცემული პროგრამის ფარგლებში შესასყიდი სამუშაოები მყისიერად დაიწყონ და შესაბამისად ატარებს სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ხასიათს.”
კომენტარი: პასუხი ვერ ასაბუთებს, რატომ არის სოფლის პროგრამა იმაზე მეტად სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის, ვიდრე სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსებული ნებისმიერი სხვა პროგრამა.
კითხვა #3 – რამ გამოიწვია ღონისძიების შეზღუდულ ვადაში ჩატარების აუცილებლობა და რატომ ვერ იქნებოდა შესყიდვები წინასწარ დაგეგმილი?
„აღნიშნული ღონისძიების ჩატარება საჭიროებს კომპლექსურ მიდგომას, ვინაიდან პროექტის მასშტაბიდან და მასში მოსახლეობის მაღალი ჩართულობიდან გამომდინარე გათვალისწინებული უნდა იქნას მრავალი ფაქტორი. საწყის ეტაპზე ძნელია წინასწარ სრულად განისაზღვროს კონკრეტულ მუნიციპალიტეტს რა რაოდენობის, შინაარსისა და სირთულის სამუშაოების განხორციელება მოუწევს მოცემული პროგრამის ფარგლებში. ამასთანავე შერჩევის ეს მეთოდი საჭიროებს საკმაოდ დიდ დროს უშუალოდ სამუშაოების განხორციელებამდე. ხოლო პროგრამა თავის შინაარსით გულისხმობს განსახორციელებელი სამუშაოების მაქსიმალურად შეზღუდულ ვადებში განხორციელებას.”
კომენტარი: სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის განხორციელების პროცედურა და ვადები გაწერილია მთავრობის შესაბამისი დადგენილებით. განხორციელების პროცესი ყოველ წელს თითქმის 12 თვე გრძელდება, საიდანაც პროექტების შერჩევის პერიოდი ყველაზე გვიან მაისამდე შეიძლება გაგრძელდეს, დანარჩენი დრო კი შესყიდვების მომზადებასა და განხორციელებას უნდა დაეთმოს. შესაბამისად, თითოეულმა მუნიციპალიტეტმა წინასწარ იცის რა ეტაპია გასავლელი და რამდენი დრო აქვს ამისთვის. ეს ინფორმაცია სრულიად საკმარისია იმისთვის, რომ ჩატარდეს ყველა საჭირო მოსამზადებელი ღონისძიება და მუნიციპალიტეტებმა შეძლონ ტენდერების მომზადება. და თუ მაინც მოხდა ისე, რომ რომელიმე შესყიდვა დროულად ვერ განხორციელდა ტენდერის გამოყენებით, კონკრეტულმა მუნიციპალიტეტმა მხოლოდ ასეთ შესყიდვაზე უნდა მოითხოვოს გამარტივებული წესის გამოყენება (და არა წინასწარ ყველაფერზე).
კითხვა #6 – რატომ გამოიწვევს ღონისძიების ჩატარებასთან დაკავშირებული შესყიდვის ობიექტების ელექტრონული ტენდერის ან კონკურსის პროცედურების მეშვეობით შესყიდვა ამ ღონისძიების არსებითი შეფერხებით ჩატარებას, ჩაშლას ან/და მისი უწყვეტად ჩატარების ხელშეშლას?
“... ასევე გასათვალისწინებელია ის ფაქტორიც რომ პროექტის ფარგლებში განსახორციელებელი შესყიდვები გამომდინარე პროექტის ფორმატიდან … არის საკმაოდ მრავალფეროვანი და მოიცავს კლასიფიკატორის რვა კოდს. რაც თითოეული მუნიციპალიტეტისათვის ნიშნავს ათეულობით ელექტრონული ტენდერის განხორციელებას/ორგანიზებას. აღნიშნული კი გამოიწვევს პროექტის განხორციელების ვადების მკვეთრ ზრდას. შესაბამისად დაგეგმილი ღონისძიებების მაღალი საზოგადოებრივი მნიშვნელობის გათვალისწინებით და მათი მაღალ დონეზე შეუფერხებლად ჩატარების მიზნით, მიზანშეწონილია აღნიშნული ღონისძიებისათვის საჭირო სამშენებლო მასალების, სამუშაოებისა და შესაბამისი მომსახურების შესყიდვა განხორციელდეს გამარტივებული შესყიდვის საშუალებით.”
კომენტარი: საქართველოში მოქმედი სახელმწიფო შესყიდვების სისტემა მსოფლიოში ერთ-ერთი ყველაზე მოხერხებული და ეფექტიანია, როგორც ვადების ხანგრძლივობის, ისე პროცესების ავტომატიზებულობის მხრივ. ამის გათვალისწინებით, გაუგებარია, როგორ გამოიწვევს თითოეული მუნიციპალიტეტის მიერ წლის განმავლობაში თუნდაც ათეულობით ტენდერის გამოცხადება სოფლის პროგრამის განხორციელების შეფერხებას. თუ კონკრეტული გარემოებების გამო რომელიმე პროექტი მართლაც შეფერხდა დროში, სწორედ ამ დროს შეუძლია შემსყიდველს მიმართოს შესყიდვების სააგენტოს და მოითხოვოს გამარტივებული შესყიდვის გამოყენება, როგორც ამას აკეთებს სოფლის პროგრამის გარდა ნებისმიერ სხვა შესყიდვაზე.
სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს პოზიცია
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ” მოსაზრებების მისაღებად მიმართა სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსაც. მიღებული პასუხიდან გამომდინარე, გავითვალისწინეთ გარკვეული ფაქტობრივი შენიშვნები, თუმცა, სამწუხაროდ, სააგენტო ვერ ხედავს კანონთან შეუსაბამობას და დიდ წილად იზიარებს მუნიციპალიტეტების მიერ ზემოთ წარმოდგენილ ლოგიკას, რაც შემაშფოთებელია, რადგან სწორედ სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო უნდა იყოს კანონის სწორი განმარტებისა და აღსრულების გარანტი.
პასუხში სააგენტომ კიდევ ერთი არგუმენტი დაასახელა, რომელიც გასათვალისწინებელია: „მხედველობაშია მისაღები, რომ ინდივიდუალურად შესასყიდი ობიექტების მცირე მოცულობიდან და ღირებულებიდან გამომდინარე, მუდამ არის მაღალი ალბათობა, რომ ეს ტენდერები დასრულდეს უშედეგოდ, რაც თავის მხრივ გამოიწვევს, პროექტების განხორციელების ვადების მკვეთრ ზრდას და მათი შეფერხებით განხორციელებას.”
არშემდგარი ტენდერების დიდი წილი ნამდვილად არის საქართველოს შესყიდვების სისტემის ერთ-ერთი მთავარი გამოწვევა, თუმცა ამის გამო კონკურენტულ ტენდერებზე უარის თქმა კონტრპროდუქტიული და არასწორი გადაწყვეტილებაა, რადგან ამ პრობლემის მოსაგვარებლად საჭიროა, პირიქით, მეტი კომპანიის ჩართვა შესყიდვების კონკურენტულ პროცედურებში. სოფლის პროგრამის შემთხვევაში შესაძლებელია საინფორმაციო კამპანიის მოწყობა მუნიციპალურ დონეზე, რათა ადგილობრივ კომპანიებს შესყიდვების ვებგვერდის მიღმა სხვა არხებით მიეწოდოთ ინფორმაცია სახელმწიფო შესყიდვებში მათთვის არსებული შესაძლებლობების შესახებ. ამ მიმართულებით მუშაობის შემთხვევაში, შემცირდება ჩავარდნილი ტენდერების წილი და არ იქნება საჭირო ღიაობისა და სამართლიანი კონკურენციის მსხვერპლად გაღება.
ამასთანავე, ოფიციალური მონაცემებით, სამშენებლო სამუშაოების შესყიდვები ისედაც შედარებით მაღალი კონკურენციით გამოირჩევა – თითო ასეთ ტენდერს საშუალოდ 2.93 პრეტენდენტი ჰყავს. ამ პირობებში გაუგებარია, რატომ ითქვა უარი შესყიდვის კონკურენტულ პროცედურებზე.
რეკომენდაცია
მოვუწოდებთ რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროსა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს, უარი თქვან საკუთარ გადაწყვეტილებაზე, რომლის მიხედვითაც სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის ფარგლებში განსახორციელებელი 40 მილიონი ლარის ღირებულების ათასობით შესყიდვაზე გაიცა გამარტივებული წესის გამოყენების კანონთან შეუსაბამო ერთიანი ნებართვა. აუცილებელია სოფლის მხარდაჭერის პროგრამისთვის გამოყოფილი თანხა გაიხარჯოს მეტად გამჭვირვალე, კონკურენტულ და სამართლიან პირობებში,”- ნათქვამია ანგარიშში.
